¿El principio de reserva de ley se cumple si la norma no ha sido oficialmente publicada?

Una reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación da cuenta de la ineludible obligación de cumplir que dicho principio, incluso en el supuesto de un estado subnacional

La publicación oficial de una norma es esencial para su acatamiento

Un tema que viene suscitando particular interés en el ámbito jurídico-tributario, es el referido a la ausencia de publicación oficial de las ordenanzas municipales en las que se sustentan pretensiones de esa rama; específicamente, tasas.

Vale la pena destacar que la tasa es una categoría tributaria derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto del cual se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que consiste en el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado.(1)

Recordemos antes que todo que, en materia tributaria, atendiendo a la naturaleza de las obligaciones fiscales, rige el principio de reserva o legalidad ámbito en el cual nuestra Constitución Nacional impone su aplicación en los arts. 4, 17, 52 y 75 inc. 1° y 2°. (2)

Esto implica que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, o sea válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones.(3)

Esa creación de la norma culmina en la instancia de la promulgación, acto con el que el proyecto se convierte en ley. Por lo demás, todo proyecto que emana de un órgano legislativo requiere, una vez promulgado, la correspondiente publicación oficial.

El recaudo de la publicidad resulta extensible a las ordenanzas municipales. Esta conclusión viene impuesta por el carácter materialmente legislativo que, en su ámbito, asumen dichas normas, en tanto “…emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular”… siendo “como la ley, una expresión ‘soberana’ de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada” (4)

Publicación de ordenanzas tributarias

En los párrafos que siguen abordaremos este tema referido a la publicación de las ordenanzas tributarias basándonos en una nueva sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 20/8/24.(5)

En dicha causa, la empresa “Telecom Personal S.A.” planteó la afectación de su derecho de defensa basado en la falta de publicación de normas en las que la Municipalidad de Roldán (provincia de Santa Fe) apoyó su exigencia tributaria.

La Cámara en lo Contencioso Administrativo N° 2 de Rosario declaró la improcedencia del recurso contencioso administrativo deducido en la causa, sentencia contra la cual la empresa interpuso recurso de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia de la provincia de Santa Fe.

La Corte santafesina rechazó la queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Telecom Personal S.A., limitándose a sostener que: “… el Tribunal (en referencia a la Cámara) analizó que el fallo del Alto Tribunal nacional invocado por la actora (“Municipalidad de Berazategui”, del 27 de setiembre de 2018), no resultaba sin más trasladable a la realidad del caso que exhibía aspectos jurídicos y fácticos propios y diferenciables de los que pudieron haber deparado otras actuaciones, sin que pueda pasar desapercibido que los Sentenciantes pusieron de resalto que la Municipalidad notificó a la empresa las Ordenanzas municipales 524/07 y 528/07 y que ´...ya con la sustanciación de los anteriores expedientes habidos entre las mismas partes aquí contendientes, mal puede decir la empresa que no conoce el íntegro texto de las ordenanzas precipuas, máxime cuando de la voluminosa pieza de la demanda se desgrana un conocimiento acabado de sus disposiciones´ (fs. 22v./23) no logrando la recurrente -con sus alegaciones genéricas y la jurisprudencia que invoca- conmover la comprobada existencia de anoticiamiento cabal de la normativa en cuestión”.

Ante ello, la empresa presentó el recurso de hecho que aquí estamos analizando.

Recurso de hecho

En criterio de la Procuradora ante la CSJN, tal explicación de la Corte de Santa Fe evidencia que el fallo recurrido se apoya en afirmaciones dogmáticas, sin sustento legal para resolver un punto controvertido de derecho, al no analizar las circunstancias concretas del caso y las específicas de la legislación aplicable, así como tampoco las argumentaciones de la empresa que eran conducentes para la resolución del pleito.(6)

Así lo entiende la dictaminante porque, en primer lugar, el tribunal apelado afirma escuetamente que la jurisprudencia de la Corte nacional, en la que la empresa fundaba su derecho, no resulta aplicable a la presente causa (al sostener que aquí se presentan “aspectos jurídicos y fácticos propios y diferenciables”), pero ni siquiera menciona los extremos que justificarían el apartamiento de la doctrina del Tribunal.

Más concretamente, la Procuradora no advierte las mencionadas diferencias fácticas ni encuentra disímil la cuestión allí debatida respecto de la que aquí se plantea. Por el contrario, entiende que, tanto en esa causa como en el presente caso, se discute la debida publicación de las ordenanzas municipales que establecen tributos.

Así lo manifestó la recurrente ante las distintas instancias -administrativas y judiciales- y también al presentar su recurso extraordinario, al sostener: “lo que verdaderamente agravia a la empresa no es el conocimiento específico de las ordenanzas en cuestión, las que si bien pueden o no llegarse a conocer por medios indirectos (lo cual no ocurrió en forma oportuna en el presente caso) o por la tramitación de un expediente en forma posterior al acaecimiento de los periodos fiscales reclamados, sino que la sentencia omita dar respuesta a una cuestión esencial: la ausencia de publicación de una ordenanza”.

En tales condiciones, estima que en la presente causa no han sido tratados los agravios de índole federal oportunamente introducidos por la recurrente, fundados en la falta de publicación oficial válida de las ordenanzas en las que se establece el tributo aquí reclamado, requisito que, como se dijo, arraiga en los arts. 4°, 17, 52, 75, incs. 1° y 2°, de la Constitución Nacional, en virtud de que allí se plasma el principio de reserva de ley en materia tributaria. (7)

Siguiendo el hilo del dictamen de la Procuración consideramos propicio pasar en limpio el fondo de la causa, en modo interrogatorio: si tales ordenanzas hubiesen sido notificadas a la empresa en forma personal, o bien ésta hubiese tomado conocimiento del contenido de las normas a partir de la existencia de otros expedientes judiciales entre las partes, sean anteriores o posteriores a los períodos fiscales aquí debatidos, ¿no supliría ello la exigencia de la publicación oficial?

A este respecto la Procuradora explica que, más allá de que tal diligencia (la notificación en forma personal) se haya efectivamente cumplido (extremo que la actora niega), ello no puede suplir la falta de publicación oficial válida de la ordenanza que establece el tributo con fundamento en los preceptos constitucionales señalados anteriormente.

Y agrega que, respecto del conocimiento del contenido de las normas a partir de la existencia de otros expedientes judiciales entre las partes, el “conocimiento acabado” de las disposiciones en cuestión, que infiere el tribunal apelado a partir de las presentaciones efectuadas por la empresa en otros procesos judiciales, tampoco suple la ausencia de publicación oficial requerida para las normas que establecen tributos.

Revocación de sentencia

En síntesis, compartiendo los fundamentos de la señora Procuradora Fiscal, la Corte nacional hace lugar a la queja, declara procedente el recurso extraordinario deducido por Telecom Personal S.A., y revoca la sentencia recurrida, con costas, ordenando la devolución de las actuaciones al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expresado.

(*) Contador público. Tributarista.

(1) Fallo CSJN LOMA DEL PILA S.R.L. c/ COMUNA DE HUASA PAMPA s/inconstitucionalidad; 14/10/21

(2) Fallos: 312:912,

(3) Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400; 321:366; 323:240; 346:441.

(4) Fallos: 312:1394; "Municipalidad de Berazategui", Fallos: 341:1246, voto del juez Rosatti.

(5) “Telecom Personal S.A. c/ Municipalidad de Roldán s/recurso contencioso administrativo”.

(6) arg. de Fallos: 298:317 y 301:265, entre otros.

(7) Fallos: 312:912; 318:1154; 319:3400; 321:366; 326:3168, entre otros.