Tema para reflexionar: limitación constitucional al gasto y al endeudamiento de los Estados

La incorporación a la Constitución Nacional del equilibrio presupuestario, restricción al gasto y a la deuda pareciera imprescindible como así también reestructurar las modalidades de determinación y recaudación tributaria.

Un límite al poder político sobre gasto y deuda pública es tema de reflexión

Se ha incorporado en el derecho constitucional actual un límite al endeudamiento y al gasto de los estados, estableciendo un mandato de equilibrio presupuestario. En ese sentido, la economía ha constatado en los hechos concretos, que el estímulo de la demanda no puede venir del endeudamiento indiscriminado ni del gasto excesivo o déficit estatal, dado que el crédito o el déficit que hoy puede servir está directamente afectando a las generaciones futuras.

Es por ello, que los estados modernos han realizado modificaciones estructurales en sus constituciones liberales, para limitar el gasto y el endeudamiento, estableciendo un mandato de equilibrio, con la recepción en la economía constitucional de aquellos principios que se fueron desarrollando desde el Siglo XVIII y en especial, en el Siglo XX, por James Buchaman, con sus numerosos trabajos, entre ellos “ Public Principles of Public Debt” ( 1958).(1)

James Buchaman criticaba al keynesianismo, el cual consideraba una enfermedad, dado que la actitud “spend now/pay later” es similar al titular de una tarjeta de crédito que incentiva al gasto, un desvío moral, que lo lleva a hipotecar el futuro.(2)

La estabilidad presupuestaria fue impulsada por la Unión Europea, en el Tratado de Maastricht de 1992, en el Protocolo Anexo al Tratado de limitación al déficit excesivo y limitación de deuda, así como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en Ámsterdam, en el año 1997, promovido por Alemania.(3)

Así se ha ido incorporando paulatinamente en las constituciones europeas esta exigencia que significa una apariencia de soberanía. Nos referimos seguidamente a algunas constituciones que han recepcionado el mencionado principio.

Constituciones reformuladas

Entre ellas, Polonia (1997), que prohíbe suscribir préstamos y garantías financieras que den lugar a una deuda pública nacional que supere las tres quintas partes del PBI anual.

Suiza reformó su Constitución en el año 2001, ordenando que la confederación deba mantener un equilibrio entre sus ingresos y sus gastos, estableciendo una regla flexible respecto a que el límite de los gastos dependerá de los ingresos estimados.

Lo importante es que esta reforma se originó en los estados federales donde los cantones tuvieron protagonismo, por lo cual se cumplió la regla del federalismo fiscal. Debiendo esta regla de oro tener un seguimiento detallado, evitando las desviaciones del objetivo las que deben quedar perfectamente reflejadas.

Alemania (2009), en la ley fundamental, establece la prohibición en forma general de elaborar los presupuestos de la federación y de los länders exponiendo que los ingresos sean provenientes de partidas crediticias, con excepciones, en cuyo caso, tendrán la obligación de amortizar esos créditos cuando la emergencia se haya terminado.

Es un claro límite al déficit y una cláusula de estabilidad constitucional a la que agregó, que por medio de una ley federal debía existir un órgano de control, el nuevo Consejo de Estabilidad, para la supervisión continua de la gestión presupuestaria de la Federación y de los Länders, reforma que ha sido mayormente ponderada por la doctrina y considerada ejemplar por los demás estados.

España en el año 2011 reformó su Constitución adoptando las recomendaciones de Francia y Alemania, disponiendo que no pueden el estado ni las comunidades autónomas incurrir en déficits estructurales que superen los márgenes establecidos por la Unión Europea para sus estados miembros.

Suecia (2012) ha contemplado un mecanismo interesante, conocido como “Modelo Sueco” concebido como uno de los mejores de la Unión, donde la deuda no excede el 40 por ciento, pese a ser un Estado de Bienestar, exigiendo reglas de planificación plurianuales dentro del Presupuesto.

Esencialmente siguen la política económica de Keynes pero anticipándose a la crisis, es decir, incrementando el Tesoro en momentos de Expansión y utilizando los fondos en la recesión, los salarios se negocian con los sindicatos para permitir la competitividad de las empresas, y existe una estrategia sobre la financiación de la investigación a la que se considera prioritaria, se cuida la formación profesional. (4)

Ya en nuestra región, Chile (2012), bajo la influencia de las ideas de Hayek incorporó la obligación de superávit presupuestario.

Por su parte en EEUU desde el siglo XIX, la mayoría de los estados contemplan en sus constituciones la estabilidad presupuestaria, comenzando por Nueva York en el año 1846. Del mismo modo las provincias de Canadá.

Es importante destacar que la Federación en EE.UU rechaza rescatar los estados morosos o quebrados, ello impuesto por los mismos Estados como una regla de oro y no por la Federación, ya que sólo en casos necesarios, a partir del “New Deal”, se han implementado modelos cooperativos.

Como que en tiempos de crisis, también la Reserva Federal implementa modelos keynesianos con la posibilidad de financiarse con los bonos federales, establece la tasa de interés para los bonos americanos, monitorea la tasa de inflación y el nivel de empleo, como fórmula de equilibrio.

Una necesaria implementación

Evidentemente, surge de lo expuesto, la necesaria implementación de la limitación constitucional al gasto y una conclusión clara, que ningún estado puede endeudarse en forma permanente y desproporcionada, tanto aumentando el déficit o emitiendo dinero sin respaldo o falso, dado que los ciudadanos tendrán mayor carga tributaria, quienes son en definitiva los que terminan pagando esa deuda, con el agravante que si a su vez, para pagar dicho gasto excesivo se construye un sistema impositivo distorsivo y recesivo en perjuicio de la actividad económica, como sucede en nuestro país, tenemos un doble problema de imposible solución, una desproporción de gastos y endeudamientos vía créditos de organismos multilaterales y/o internos, pagados con mayor inflación, luego depreciación del valor de la moneda y recesión, todas caras de la misma “moneda”.

Se requiere pues, una corrección urgente dado que el sistema impositivo debería ser la fuente de financiación que cubra el gasto público, basado en el principio de legalidad en un estado de bienestar económico, de lo contrario, nos conducimos a una clara perversión del sistema democrático y de legalidad tributaria.

Por ello es imperioso tener un límite al gasto, al endeudamiento y a la emisión de dinero sin respaldo para financiar el estado, que debería estar en la Constitución Nacional y en las leyes que en su consecuencia se dicten, debiendo contemplar sanciones para aquellos que irresponsablemente alteren estos valores, que son nada más ni nada menos que valores esencialmente democráticos porque responden a la protección de la libertad e igualdad de los ciudadanos, condición esencial para su existencia.

Es de destacar la incorporación constitucional en Alemania que fue producto de un proceso reflexivo como afirma Ridaura(5), donde se permite un endeudamiento coyuntural , se creó un interesante órgano llamado “Consejo de Estabilidad ” para vigilar las cuentas federales y la de los “ länders ” ( provincias), formado por los Ministros Federales de Economía y Tecnología de la Federación y los de los Länders, que vigilan la ejecución de los presupuestos de los dos y en particular los progresos de los Länders del este, receptores de ayuda de consolidación.(6)

Este sistema puede ser imitado en nuestro país para consolidar una verdadera ley de coparticipación federal que devuelva a las provincias las facultades tributarias alteradas, a fin de custodiar su propio sistema tributario, además, en caso de requerir ayuda federal, controlar ingresos y egresos de cada una de ellas para evitar el derroche de los dineros públicos recibidos, la creación de feudos y fomentar el progreso.

Asimismo es importante recordar, que de acuerdo a los principios, el derecho tributario es una rama del derecho público, al estar en juego el Bien Común, por ende, en el sistema alemán la recaudación tributaria es potestad del Estado por medio del acto administrativo constitutivo.

Repensar alternativas

A diferencia de nuestro sistema que se realiza por medio de la declaración jurada del particular, imponiendo la carga de constitución del vínculo. Por lo cual, tal como dice Celina del Rosario Aguirre(7), “el estudio comparado del sistema alemán de recaudación y su procedimiento nos invita a repensar alternativas para lograr la eficiencia y transparencia del nuestro. Así, de permitirles a las provincias la gestión de los tributos (sobre todo los que originariamente a ellas les corresponden) se logrará que custodien con responsabilidad tributaria y económica sus recursos fiscales, por lo que se hace necesario eliminar el arbitrario sistema de coparticipación, que no ha traído mayores beneficios en términos de desarrollo y volver a la separación de fuentes tributarias.”

Luego, al imponer sólo un deber de colaboración al particular para la creación de la relación jurídico tributaria por parte del Estado a través del acto determinativo, como sucede en Alemania, le dará certeza a la ley tributaria evitando que los particulares usen su propio criterio o preferencias personales, lo cual además será beneficioso para simplificar el actual sistema tributario que contiene más de un centenar de impuestos, entre Nación, provincia y municipios.

Es que el objetivo es lograr el imperio de la ley, ya que hace a la transparencia del sistema jurídico, en cuanto el funcionario de Hacienda, al aplicar la ley “no responde al interés del Tesoro, no tienen deber de recaudar todos los impuestos posibles por cualquier método. El aumento de la recaudación no puede ser el estímulo ni la medida del rendimiento del funcionario de Hacienda. Su ideal es más bien la de tutelar el derecho tributario, a la manera de un fiduciario de la comunidad solidaria integrada por todos los contribuyentes” (8).

No debe perderse de vista que el funcionario al aplicar la ley, está vinculado con la Constitución y tiene el deber de no alterar sus valores, pudiendo poner de manifiesto, aunque sea de modo interno, la inconstitucionalidad de las leyes que debe aplicar.

A su vez, la incorporación constitucional del equilibrio presupuestario y su control por el Consejo de Estabilidad, para vigilar las cuentas federales y la de los länders, el que no sólo audita el presupuesto sino el progreso de la economía tanto en el nivel federal como en los länders, son ejemplos del derecho comparado que convendría reflexionar a nuestro país “para que exista verdaderamente el derecho, el cual no es abstracto sino concreto, significando con ello, “ que el cumplimiento forma parte esencial de la noción derecho”. (Miguel Ángel González). (9)

Nota elaborada con la colaboración de Nicanor Martín Aguirre.

Abogados. Miembros del Estudio Aguirre & González Zanoni. Abogados.

(1) Estabilidad Presupuestaria y Consagración del freno constitucional al endeudamiento. Javier García Roca y Miguel Ángel Martínez Lago Thomson Reuters., Civitas, pág. 22.

(2) Buchaman; James M. Límites de la Libertad, Entre la anarquía y el Leviatán, Liberty Fund, Madrid 2009.

(3) Ob. citada nota 1, pág. 28.

(4) Ob. citada en nota 1, pág.70

(5) Ridaura Mª Josefa, “La reforma del art. 135 CE, ¿Pueden los mercados quebrar el consenso constitucional? en Teoría y Realidad constitucional, nº29, 2012.

(6) obra citada 1, pág.71.

(7) Resignificar el procedimiento de recaudación Breve reseña del sistema alemán. Revista de Doctrina y Jurisprudencia. Derecho tributario. El Derecho. Cita digital “El Derecho, ED-DU XLII-239.-junio 2023.

(8) Klaus Tipke, “Moral Tributaria del Estado y de los Contribuyentes”, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid Barcelona, pág. 80

(9) Los Valores en el Derecho Tributario, Ed. Errepar, pág.134.